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王家新:關(guān)于完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的思考
黨的十八大站在全面建設(shè)小康社會、奪取中國特色社會主義新勝利的戰(zhàn)略高度,提出要健全國有文化資產(chǎn)管理體制。黨的十八屆三中全會提出,建立黨委和政府監(jiān)管 國有文化資產(chǎn)的管理機構(gòu),實行管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一。在新的歷史起點上,全面深化文化體制改革、完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制,對于進一步解放和發(fā) 展文化生產(chǎn)力、推動國有文化企業(yè)做大做強具有重要現(xiàn)實和戰(zhàn)略意義。
一、我國文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制改革歷程回顧
建國以來,尤其是改革開放以來,隨著重要性日益凸現(xiàn),我國文化企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)歷了由納入統(tǒng)一監(jiān)管體系,向?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化管理轉(zhuǎn)變的過程,根據(jù)文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管主體的調(diào)整,文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理大概經(jīng)歷了四個階段:
第一階段(1949年～1988年):企業(yè)主管部門作為監(jiān)管主體。政府國有資產(chǎn)管理職能與社會管理職能、一般經(jīng)濟管理職能混在一起,沒有明確的 資產(chǎn)管理機構(gòu)和辦法,政企不分,主管部門對企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)、人事和投融資事項進行全面管理,成為國有資產(chǎn)所有者的實際代表。這種資產(chǎn)管理部門化的管理體制 曾起到過積極作用,但存在管理分散、資產(chǎn)部門壟斷的問題,影響了國有資產(chǎn)優(yōu)化組合和流動,阻礙了經(jīng)營效率的提高。
第二階段(1988年～1998年):國有資產(chǎn)管理局作為監(jiān)管主體。1988年1月,國務(wù)院成立國家國有資產(chǎn)管理局,把國有資產(chǎn)管理職能從政府社會管理、 一般經(jīng)濟管理職能中分離出來,進行專業(yè)化管理。國家國有資產(chǎn)管理局是國務(wù)院管理國有資產(chǎn)的職能機構(gòu),由財政部歸口管理,主要任務(wù)是對我國境內(nèi)和境外全部國 有資產(chǎn),重點是企業(yè)國有資產(chǎn)實施管理,行使國家賦予的國有資產(chǎn)所有者代表權(quán)、國有資產(chǎn)監(jiān)督、收益和資產(chǎn)處置權(quán)。各級國有資產(chǎn)管理局存在期間,文化企業(yè)國有 資產(chǎn)在服從國家統(tǒng)一政策前提下,接受主管部門、同級財政部門和國有資產(chǎn)管理局的管理。
第三階段(1998年～2009年):財政部門作為監(jiān)管主體。1998年政府機構(gòu)改革,國家國有資產(chǎn)管理局被撤銷,其原承擔(dān)的企業(yè)國有資產(chǎn)(國有資本金) 的基礎(chǔ)管理職能,劃入財政部,此后,各級國有資產(chǎn)管理局陸續(xù)撤銷,財政部門成為本級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管主體。文化企業(yè)國有資產(chǎn)實行財政部門-主管部門-企業(yè) 分級管理的體制。2003年6月,我國啟動了文化體制改革試點。2006年進入試點擴大階段。2007年財政部等部門聯(lián)合發(fā)文規(guī)定了財政、文化行政主管及 宣傳部門在文化資產(chǎn)管理方面的具體分工,第一次以政府文件的形式,對文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制進行明確。
第四階段(2009年以來):國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)作為監(jiān)管主體。隨著文化體制改革的全面展開,一大批經(jīng)營性文化事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制為企業(yè), 按照中央關(guān)于黨政機關(guān)不能辦企業(yè)的要求,出現(xiàn)了出資人缺位的問題。2009年中央明確由財政部代表國務(wù)院履行中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé),2011年 成立了中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,設(shè)在財政部,具體履行中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理職責(zé)。十七屆六中全會以后,北京、山西、湖南、陜西、 浙江、云南等省市也都成立了國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu),在對文化企業(yè)國有資產(chǎn)實施出資人管理方面發(fā)揮了重要作用。十八屆三中全會首次提出,建立黨委和政府 監(jiān)管國有文化資產(chǎn)的管理機構(gòu),實行管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一,為今后一個時期加強國有文化資產(chǎn)管理指明了方向。
二、當(dāng)前各地文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀分析
從國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)的設(shè)置、職能定位和工作開展程度,對各地文化企業(yè)資產(chǎn)管理體制進行比較分析,可以看出一些特征。
(一)國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)四種類型。一是比照中央模式,國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)設(shè)在財政部門,分別有湖南、陜西、四川、云南、 浙江、吉林和甘肅等省份。二是國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)設(shè)在宣傳部門,分別有湖北、河北、上海、廣東等省。三是國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)單獨設(shè)立,分別是 北京、重慶。北京市成立市文資辦,屬于市政府直屬機構(gòu);重慶市成立文資公司,屬于市政府出資成立并授權(quán)經(jīng)營的國有獨資公司。四是由宣傳和財政部門分別設(shè)置 相應(yīng)機構(gòu)進行管理,山東省屬于這種模式。
(二)新成立的國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)主要履行出資人職責(zé)。上海、廣東等地較早成立國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu),主要負責(zé)對文化企業(yè)國有資產(chǎn)進 行監(jiān)督管理,沒有強調(diào)政府出資人職責(zé)。而北京、湖南、山西等省市是在十七屆六中全會以后,成立了國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu),而且明確提出這些機構(gòu)主要具體 履行文化企業(yè)出資人職責(zé),解決了國有文化企業(yè)出資人長期缺位的問題,實現(xiàn)了管人管事管資產(chǎn)的結(jié)合。各地出資人管理機構(gòu)設(shè)置,雖然如前所述存在四種類型,但 機構(gòu)定位上具有相似性。
(三)文資專業(yè)化管理尚處在起步階段。從開展工作的實際情況看,國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)以資產(chǎn)基礎(chǔ)管理為主,兼負重大事項和企業(yè)負責(zé)人管理職 能,整體上覆蓋了管人、管事、管資產(chǎn)的范圍,但出資人機構(gòu)和宣傳、文化等部門還處在工作銜接和磨合期,文化企業(yè)也沒有成為合格的市場主體,科學(xué)高效的運轉(zhuǎn) 機制和管理體制還有待探索。與黨的十八屆三中全會提出的“四管”相結(jié)合的要求相比較,國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)目前還沒有明確提出如何參與導(dǎo)向管理。一些 地方的國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)職能定位與資產(chǎn)管理的歷史傳統(tǒng)做法有關(guān)系。
三、當(dāng)前完善文化企業(yè)資產(chǎn)管理體制面臨的形勢與挑戰(zhàn)
認清形勢和挑戰(zhàn)是完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的基礎(chǔ)。了解改革的取向和當(dāng)前文化企業(yè)的實際情況,對于明確國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)的定位和工作努力方向具有重要意義。目前,文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理面臨以下形勢與挑戰(zhàn):
(一)企業(yè)成長快,出資人管理成為客觀需要。截至2011年底,全國國有文化企業(yè)共計10365戶,其中80%是改革開放之后成立的,尤其是2003年文 化體制改革以來,隨著大量經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制,文化企業(yè)數(shù)量迅猛增加。2003年至2007年間,國有文化企業(yè)數(shù)量年均增加300多家,自2008年 起年均增加500家以上,2010年接近600家,文化企業(yè)成為一支重要的市場力量。同時,文化單位轉(zhuǎn)企改變了原有的與主管部門的資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系,資產(chǎn)、 財務(wù)和預(yù)算關(guān)系逐漸松散,出資人關(guān)系成為政府和企業(yè)間的新紐帶,加強出資人管理成為時代的要求。文化資產(chǎn)由出資人實施監(jiān)管,與我國社會主義市場經(jīng)濟體制建 設(shè)相適應(yīng),為文化企業(yè)做大做強,成為真正的市場主體提供了制度基礎(chǔ)和保障。
(二)企業(yè)實行事業(yè)化管理,政府監(jiān)管缺位與越位并存。經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制只是走出了改革的第一步,企業(yè)目前還沒有成為真正的市場主體,內(nèi)部運營機制僵 化,員工能進不能出,負責(zé)人能上不能下,生產(chǎn)經(jīng)營成本效益理念淡薄,企業(yè)分配制度缺乏激勵和約束機制,企業(yè)負責(zé)人業(yè)績?nèi)狈τ行У目己伺c評價。政府對企業(yè)人 財物基礎(chǔ)管理行政干預(yù)多,企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)少,同時,在企業(yè)重大事項審批和改革發(fā)展規(guī)劃管理等方面又存在監(jiān)管缺位。企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)、分配和投資分別接受 財政、人事、發(fā)改和行政主管等部門的管理,造成多頭管理,影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
(三)企業(yè)“散、弱、小”,做大做強面臨諸多困難。國有文化企業(yè)分散在不同政府部門,市場競爭能力弱,注冊資本額度普遍偏低,企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模小。很多企業(yè) “房無一間,地?zé)o一壟,瓦無一片”,辦公場地不固定。生產(chǎn)經(jīng)營沒有脫離依賴傳統(tǒng)資源,對主管部門依存度高,應(yīng)對市場尚處在起步階段。文化企業(yè)家底薄,管理 基礎(chǔ)差,做大做強缺資金,缺渠道,缺良好的市場環(huán)境,產(chǎn)品缺競爭力。在出資人沒有完全到位,以及主管主辦體制下,企業(yè)兼并重組面臨行政阻力大,市場難以發(fā) 揮有效調(diào)節(jié)作用。同時,轉(zhuǎn)企單位參加社會保險,繳費比例高,屬于單位轉(zhuǎn)企凈增支出。對企業(yè)離退休人員提供政府保障標準外的津補貼以及對離休人員提供政府保 障標準外的醫(yī)藥費全額報銷,加重了企業(yè)負擔(dān)。
四、完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的政策建議
文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理進入到實施出資人專業(yè)化管理新階段,是我國深化經(jīng)濟體制改革,實行政企分開、政資分開,開展文化體制改革,大量經(jīng)營性文化 單位轉(zhuǎn)企改制催生的結(jié)果,與國有資產(chǎn)法相吻合,是文化資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新。建立新型國有文化資產(chǎn)管理體制,就需要理順新形勢下黨政部門與其所屬文化企業(yè)的 關(guān)系,處理好企業(yè)出資人機構(gòu)和原主管主辦部門的關(guān)系,建立符合宣傳文化工作和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的國有文化資產(chǎn)宏觀管理體制和國有文化企業(yè)微觀運營機制。
(一)完善體制的基本原則。一是有利于推進政企分開。政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營,企業(yè)成為獨立法人實體,自主經(jīng)營,自負盈虧,參與市場競爭。履行出資 人職責(zé)的機構(gòu)對投入企業(yè)的資產(chǎn)享有所有者權(quán)益,對企業(yè)負債承擔(dān)相應(yīng)的有限責(zé)任,企業(yè)對國有資產(chǎn)負有保值增值的責(zé)任,接受出資人機構(gòu)的監(jiān)督。二是有利于促進 企業(yè)改革發(fā)展。在目前轉(zhuǎn)企改制的基礎(chǔ)上,促進企業(yè)深化改革,建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)制度,成為合格的市場主體。三是有利于意識形態(tài)的管 理。國有經(jīng)營性文化單位肩負實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟責(zé)任和引領(lǐng)社會風(fēng)尚、弘揚社會主義核心價值觀的社會責(zé)任,應(yīng)成為貫徹落實社會主義宣傳文化政策的主 力軍。通過資產(chǎn)管理體制的改變和企業(yè)運行機制的轉(zhuǎn)換,實現(xiàn)新形勢下文化導(dǎo)向管理和企業(yè)“松綁搞活”的有機統(tǒng)一。
(二)改革總體思路。按照政企分開、政資分離的原則,以資本為紐帶,建立黨委、政府與國有文化企業(yè)的新型關(guān)系,厘清宣傳部門、出資人機構(gòu)、主管 部門和企業(yè)的責(zé)權(quán)邊界,宣傳部門通過出資人管理的平臺對企業(yè)文化生產(chǎn)導(dǎo)向?qū)嵤┕芾?出資人機構(gòu)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,承擔(dān)企業(yè)運營中的資產(chǎn)基礎(chǔ)管理、重 大事項管理、與資產(chǎn)相關(guān)的重要人事安排管理,主管部門在實現(xiàn)企業(yè)出資人管理和現(xiàn)代企業(yè)制度框架的基礎(chǔ)上參與管理,推進企業(yè)改革發(fā)展和管理創(chuàng)新,改變當(dāng)前企 業(yè)單位事業(yè)化管理模式,建立法人治理機構(gòu),賦予企業(yè)日常運營中人財物等資源配置自主權(quán),解放企業(yè)生產(chǎn)力,通過黨委、政府資產(chǎn)管理體制改革和企業(yè)運營機制轉(zhuǎn) 換,以承擔(dān)社會責(zé)任、規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力為重點,進一步深化國有文化企業(yè)改革,建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、與宣 傳文化導(dǎo)向管理相銜接的我國文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制。
(三)改革主要措施
1.加強企業(yè)出資人管理,完善文化企業(yè)國資管理新體制。推動各地成立國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu),實現(xiàn)文化企業(yè)國有資產(chǎn)專業(yè)化管理,國有文化資產(chǎn) 監(jiān)管專門機構(gòu)具體履行國有文化企業(yè)出資人職責(zé),按照管資產(chǎn)管人管事管導(dǎo)向相結(jié)合的原則,對文化企業(yè)實施綜合管理。已經(jīng)成立國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機構(gòu)的省 市,可在現(xiàn)有模式上繼續(xù)探索,在實踐中不斷創(chuàng)新。對還未成立專門機構(gòu)的地區(qū),要加強指導(dǎo)和督促,盡快成立以加強出資人管理為內(nèi)容、實行“四管”相統(tǒng)一的文 化資產(chǎn)管理新體制。在制度的頂層設(shè)計上,從一開始就應(yīng)該定位清楚,按照三個有利于的原則,做好黨委、政府宏觀管理和企業(yè)微觀運營的有效結(jié)合,實現(xiàn)當(dāng)前條件 下出資人制度和主管主辦制度的有效銜接,建立與中國特色社會主義市場經(jīng)濟以及宣傳文化管理工作相適應(yīng)的文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理新體制。
2.以資本關(guān)系為紐帶,做實出資人管理機構(gòu)。按照管資產(chǎn)管人管事管導(dǎo)向相結(jié)合的原則,明確出資人對企業(yè)的管理權(quán)限。出資人機構(gòu)依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》以及宣傳文化導(dǎo)向管理的要求,對企業(yè)實施綜合管理,承擔(dān)以下具體工作:
一是負責(zé)資產(chǎn)基礎(chǔ)管理和制度建設(shè)。主要包括:制訂和調(diào)整文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理制度和考核評價體系;審核和批準文化企業(yè)年度經(jīng)營預(yù)算;制訂和調(diào)整預(yù)算審批管 理辦法;制訂和考核財政投入績效情況;聘請會計師事務(wù)所對企業(yè)進行年度審計;負責(zé)企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估、清產(chǎn)核資等資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作;探索推進國有企業(yè) 財務(wù)預(yù)算等重大信息公開;實施企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)關(guān)系單列,從制度設(shè)計上保障企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)管理環(huán)節(jié)不增加,管理“婆婆”不增加。
二是負責(zé)與資產(chǎn)管理相關(guān)的企業(yè)負責(zé)人管理。與管資產(chǎn)的職責(zé)相結(jié)合,管理與資產(chǎn)相關(guān)的關(guān)鍵的人和崗位。按干部管理權(quán)限和程序,參與任免文化企業(yè)出資人代表和 法人代表,派駐財務(wù)總監(jiān)或總會計師,派出企業(yè)監(jiān)事,并負責(zé)相關(guān)人員的組織管理和監(jiān)督。探索職業(yè)經(jīng)理人制度,更好發(fā)揮企業(yè)家作用。合理確定并嚴格規(guī)范國有文 化企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費、業(yè)務(wù)消費。
三是負責(zé)企業(yè)重大事項管理。根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向要求,制訂文化企業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃,明確文化企業(yè)在公益性服務(wù)、體制改革、國有資產(chǎn)管理和運營、發(fā)展建 設(shè)等方面的基本目標。負責(zé)審核文化企業(yè)制定的發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃,簽訂責(zé)任書,進行年度任務(wù)完成情況考核。按照分級管理的原則,審批文化企業(yè)重大資產(chǎn)變動事 項。實施企業(yè)收入分配管理,負責(zé)審批分配方案。今后一個時期,要以管資本為主加強國有文化資產(chǎn)監(jiān)管,著力推進改制文化企業(yè)加快公司制、股份制改造,推動文 化企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組,探索組建國有文化資本運營公司,提高企業(yè)發(fā)展規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化水平。
3.以出資人管理為平臺,加強文化企業(yè)導(dǎo)向管理。與其他行業(yè)企業(yè)相比較,文化企業(yè)的特殊性就在于具有意識形態(tài)屬性,要始終把社會效益放在首位, 始終堅持正確導(dǎo)向。隨著企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)關(guān)系的改革,導(dǎo)向管理的物質(zhì)關(guān)系基礎(chǔ)隨之變化,為了保證新形勢下企業(yè)導(dǎo)向管理不削弱,出資人管理提供了新手段、新途 徑。加強文化企業(yè)導(dǎo)向管理,必須堅持黨管宣傳、黨管意識形態(tài),把黨對宣傳思想工作的方針政策、指令貫徹到企業(yè),宏觀管理必須落實在微觀基礎(chǔ)上。對按規(guī)定轉(zhuǎn) 制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度。
4.著眼現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè),建立文化企業(yè)運營新機制。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,建立以企業(yè)董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會為核心內(nèi)容的法人治理機構(gòu),明 確政府出資人責(zé)任,構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分工、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的現(xiàn)代企業(yè)運行管理機制。董事會對出資人機構(gòu)負責(zé),代表出資人負責(zé)企業(yè)的改革與發(fā) 展,制定企業(yè)發(fā)展計劃和財務(wù)、人事等基本管理制度,決定企業(yè)年度運營目標,按規(guī)定對企業(yè)重大干部任免、重大項目投資等事項進行決策。經(jīng)理層負責(zé)組織實施董 事會決議,主持企業(yè)運營管理,具有對企業(yè)運營人財物資源配置權(quán)。深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。企業(yè)內(nèi)部全員聘 用,評聘分開,逐級考核,考核結(jié)果與薪酬掛鉤。建立和完善文化企業(yè)監(jiān)事會制度,強化內(nèi)部監(jiān)督,加強社會監(jiān)督。建立長效約束機制,強化企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追 究。通過建立企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)管理制度,使企業(yè)權(quán)責(zé)更加清晰,管理更有效率,隊伍更有活力,發(fā)展更有實力,真正走向自我良性運轉(zhuǎn)的軌道。
(資料來源:中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)站)